2020年12月12日，国家档案局局长陆国强签署国家档案局第16号令，公布《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》以新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称新修订《档案法》）和《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律、法规为依据制定，共五章三十条，自2021年6月1日起施行。

制定的必要性

2020年年初，为做好疫情防控档案工作，国家档案局对各地区各部门开展重大活动和突发事件档案工作情况进行了调查，并对管理制度建设情况进行梳理。从了解到的情况看，重大活动和突发事件档案工作及制度建设主要存在以下问题，亟须从国家层面上制定专门规定予以解决。

1. 缺乏国家层面的制度规范

目前，已经有17个省区市制发了重大活动档案管理相关规定，国家体育总局制定了《大型运动会档案管理办法》等，国家档案局第8、9、10、13号令中均有条款涉及重大活动和突发事件档案工作要求，但在国家层面上没有针对相关档案管理的专门规定，因而在开展工作时存在依据不充足、要求不明确等问题。

2. 对重大活动和突发事件界定不清

各地出台的相关办法对重大活动和突发事件定义较为宽泛笼统，不同地区之间界定不尽相同，有些地方还因为界定过宽导致管理要求无法落实到位等问题。

3. 档案归属流向不够明确

对于跨层级或多部门联动的重大活动，目前规定的档案处置方式、归属与流向不明确，易造成档案资料的割裂、散失，给档案管理工作带来挑战。

4. 档案管理要求不够科学

从各地区各部门规定条文来看，在管理要求上存在一些不够合理的内容，突出表现在：一是要求过早移交档案，未平衡立档单位的移交权责和利用需求；二是要求对所有重大活动全部建立全宗，未与机关档案管理进行有效衔接。

新修订的《档案法》第二十六条明确要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”，从而使建立健全相关办法和工作机制成为法定要求。

主要内容

2020年4月，《办法》起草工作正式启动，11月26日，国家档案局局务会议审议并予以通过。主要就以下内容作了规范：

1. 明确档案定义范围

《办法》明确重大活动是指在中华人民共和国境内外组织举办的，对党和国家、行业、地方具有重大意义或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典等大型活动；突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。重大活动和突发事件档案是指在举办重大活动和应对突发事件过程中直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。《办法》第十四、十六条分别从活动类型和档案门类上对重大活动和突发事件档案作了进一步阐释。

2. 规定档案工作原则

《办法》要求，重大活动和突发事件档案工作应当遵循统一领导、分级管理、分类实施、统筹协作的工作原则。“统一领导、分级管理”是新修订《档案法》确定的档案工作原则，在重大活动和突发事件档案工作中予以重申具有特殊的意义。一般来说，重大活动和突发事件应对活动具有比较鲜明的行业特点，强调“统一领导”就是明确国家档案主管部门主管重大活动和突发事件档案工作，有助于保证档案主管部门履行统筹规划、组织协调和统一制度职责，避免各行其是。“分级管理”要求在国家档案主管部门统一领导下，各地分级负责本级重大活动和突发事件档案工作。虽然一些重大活动和突发事件应对活动涉及不同层级，但就档案工作的部署、开展来说，通常会以某一层级为主，强调分级管理，有助于明确管理责任、确定档案归属流向。“分类实施”要求发挥不同类型活动主管部门作用，并根据活动特点分别确定相应的档案收集、管理等要求。《办法》第八条第二款、第十七条第二款要求中央国家机关在职责范围内指导本系统档案业务工作、制定本系统文件材料归档范围和档案保管期限表就是分类实施的重要体现。“统筹协作”要求重大活动和突发事件档案工作有统筹、有协作，同时发挥好档案主管部门、责任部门和档案馆相关各方在档案管理中的作用。

3. 界定部门职责分工

《办法》对重大活动和突发事件档案工作直接相关的档案主管部门、重大活动和突发事件的办理或应对部门或者专门设立的临时机构（以下统称“责任部门”）和档案馆3类主体的工作职责及工作分工进行了界定。其中，档案主管部门负责本行政区域内重大活动和突发事件档案工作统筹协调、制度建设，负责建立本行政区域内重大活动和突发事件档案工作清单，并对档案工作进行监督、指导和检查；责任部门负责相应档案的收集、整理和保管，并按规定向档案馆移交；档案馆负责分管范围内重大活动和突发事件档案接收征集、集中保管、编研开发并提供利用。在档案管理工作、专题数据库建设中，《办法》也对3类主体的分工进行了明确，方便不同主体明晰各自任务，在职责范围内推动工作开展。

4. 创新档案工作方法

重大活动和突发事件档案工作涉及多个部门，为有效发挥各个部门作用，《办法》在工作方法上进行了创新。一是实行清单管理制度。《办法》要求档案主管部门应当及时发布本行政区域重大活动和突发事件档案工作清单，明确年度工作任务或事项（重大活动为工作任务，突发事件为工作事项）以及相应的责任部门、档案处置要求等，明确行政区域内每年的工作重点和工作要求。一方面，清单制度有利于充分发挥档案主管部门的统筹协调作用；另一方面，也有利于各地结合自身实际合理确定重大活动和突发事件应对档案管理范围。二是规定了提前介入要求。《办法》在总结北京奥运会、上海合作组织青岛峰会等档案工作实践经验基础上，提出档案馆可以根据需要，提前介入重大活动和突发事件档案工作，并采取拍照、录音、录像等方式直接形成重大活动和突发事件档案，为充分发挥档案馆专业优势提供了制度依据。三是明确了工作机制和通报制度。《办法》要求档案主管部门、责任部门和档案馆应当建立档案主管部门统筹协调、各部门分工负责的工作机制，完善工作情况通报制度，协同推进重大活动和突发事件档案工作。

5. 确定档案管理思路

在档案资源管理方面，《办法》有3个鲜明特点：一是在管理对象上做到“全覆盖”。在收集范围中，《办法》没有采用类似“各种文件材料”等笼统说法，而是对照《机关档案管理规定》门类设置要求，列明重大活动和突发事件档案各个门类，同时对构成文书档案的文件材料进行详细列举，既利于与单位日常档案管理相衔接，又利于将所有相关门类档案纳入收集范围。二是在管理方法上做到“全纳入”。要求将重大活动和突发事件档案管理纳入单位日常档案管理中。由此提出了将重大活动和突发事件文件材料纳入本单位文件材料归档范围和档案保管期限表统一管理、档案门类划分和分类方法与全宗内档案保持一致、按照相应门类档案整理规则进行整理3项要求，保证重大活动和突发事件档案在收集范围、分类方法和整理规则上与单位其他档案保持一致。三是在管理目标上做到“全专题”。《办法》要求以专题目录、专题数据库等方式、方法对重大活动和突发事件档案进行管理。在责任部门管理阶段，一般要求将档案纳入日常档案管理中，不要求在实体上作为专题档案进行整理。确有必要的，可以设立专题进行管理，以专题方式进行管理且具备建设条件的，应当开展本系统或本单位档案专题数据库建设。在这一阶段，不论是否设立专题进行管理，都应当建立专题目录。在档案馆管理阶段，要求档案馆开展分管范围内重大活动和突发事件档案专题数据库建设。

6. 规范档案归属流向

《办法》通过规范全宗设置方式，对重大活动和突发事件档案的归属流向进行了明确，即责任部门为一个单位的，形成的档案纳入本单位档案全宗进行管理；责任部门分为主办单位、协办单位的，形成的档案纳入主办单位档案全宗进行管理。存在多个主办单位或者分主办、承办单位的，形成的档案纳入承担活动主要工作的单位全宗进行管理或者协商确定；责任部门为多个单位不分主次、联合开展工作的，形成的档案分别纳入各单位全宗进行管理；责任部门为临时机构的，形成的档案纳入新设全宗或临时机构的主管单位全宗进行管理。全宗归属确定后，除临时机构应当在其停止工作前向有关主管单位或档案馆移交档案外，其他纳入责任部门全宗管理的档案按照国家有关规定向档案馆移交即可。对于档案全宗设置产生争议的，《办法》提出了争议解决机制，即由相关单位提交档案主管部门予以处理。

此外，《办法》还对重大活动和突发事件档案工作的组织领导、经费保障，单位或者个人奖惩、档案利用、开放和开发等作出了原则性规定。

作者：丁德胜   作者单位：国家档案局